1. 문제의 소재
「도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 시행령」 제63조제2항에서는 상가 조합원에 대한 아파트 분양 배정 기준을 정하고 있는데 이와 달리 규정할 경우 그 의결 정족수가 문제 된다.
2. 서울고등법원의 판단
해당 사건 개정안은 상가 조합원에게 1주택을 공급할 수 있는 기준에 관해 도시정비법 시행령 제62조제2항제2호와 달리 정하는 것이므로, 이 사건 안건의 가결에는 도시정비법 시행령 제63조제2항 단서에 따라 조합원 전원의 동의가 필요하다고 판단된다. 그 이유는 아래와 같다. 도시정비법 시행령 제63조제2항은 `재건축사업의 경우 법 제74조에 따른 관리처분은 다음 각 호의 방법에 따른다. 다만, 조합이 조합원 전원의 동의를 받아 그 기준을 따로 정하는 경우에는 그에 따른다`고 규정하고 있고, 같은 조 제2호는 `상가 조합원에게는 상가를 공급할 것. 다만 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 1주택을 공급할 수 있다`고 규정하고 있다. 그러므로 재건축 조합의 상가 조합원에게는 원칙적으로 상가를 공급하되, 예외적으로 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호 각 목의 사유가 있거나 조합원 전원의 동의를 받아 따로 정한 기준에 부합하는 경우에 한해 상가 조합원에게도 1주택을 공급할 수 있다. 이는 재건축사업의 상가 소유자에게 무분별하게 주택을 공급하는 것을 방지하기 위해 상가 조합원에게 주택의 공급을 예외적으로 할 수 있는 경우를 제한적으로 규정하되, 조합원 전원의 동의가 있는 경우에 한해 위와 다른 기준을 정할 수 있음을 정한 것으로서 그 규정의 취지와 목적 등에 비춰 강행을 위한 규정으로 봄이 타당하다. 따라서 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호 각 목이 정하는 주택 공급의 예외 사유는 가급적 엄격하게 해석 적용돼야 한다.
구체적으로 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호 각 목이 정하는 주택 공급의 예외 사유에 관해 보건대, 가목은 `새로운 상가를 건설하지 않는 경우로서 기존 상가의 가액이 분양주택 중 최소분양단위 규모의 추산액에 정관 등으로 정하는 비율을 곱한 가액보다 클 것`을, 나목은 `기존 상가의 가액에서 새로 공급받는 상가의 추산액을 뺀 금액이 분양주택 중 최소분양단위 규모의 추산액 정관 등으로 정하는 비율을 곱한 가액보다 클 것`을, 다목은 `새로 건설한 상가 중 최소분양단위 규모의 추산액이 분양주택 중 최소분양단위 규모의 추산액보다 클 것`을 요구하고 있다.
먼저 가목은 조합이 새로운 상가를 건설하지 않아 상가 조합원에게 상가를 공급한다는 원칙을 지키는 것이 불가능한 경우 예외적으로 일정한 조건을 충족하면 상가 대신 1주택을 공급할 수 있도록 한 것이다. 다음으로 나목은 조합이 새로운 상가를 건설하지만 건설되는 상가의 전체 규모가 종전의 전체 상가 규모보다 크게 감소하는 등의 이유로 일부 상가 조합원에게는 종전자산가액에 크게 못 미치는 규모의 상가를 공급할 수밖에 없는 경우 일정한 조건 아래 1주택을 공급할 수 있도록 규정한 것이다. 이는 상가의 종전자산가액과 새로 공급받는 상가 추산액의 차이를 현금으로 청산하는 것만으로는 충분한 보상이 되지 않고 분양권에 대한 기대권을 침해하는 등 해당 상가 조합원에게 지나치게 불리한 결과가 발생할 수 있으며, 관리처분계획의 기본적인 원칙에 반할 위험도 있기에 일정한 예외를 둔 것으로 보인다.
마지막으로 다목은 조합이 상가를 큰 규모나 단위로만 건설하면서 상가 조합원에게 상가를 공급해야 한다는 원칙을 고수하게 되면 상가 조합원의 종전자산가액보다 지나치게 비싼 상가를 공급하게 돼 종전자산가액과의 비례성을 유지하기 곤란하게 되거나, 또는 상가 조합원이 현실적으로 상가를 분양받지 못하고 현금청산을 할 수밖에 없게 되는 등 분양에 대한 기대권을 침해하는 부당한 결과가 생기는 것을 고려해 예외적으로 상가 대신 1주택을 공급할 수 있도록 규정한 것으로 이해된다.
이처럼 상가 조합원에게 1주택을 공급할 수 있는 예외 사유를 정한 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호 각 목은 모두 `상가 조합원에게는 상가를 공급해야 한다`는 원칙을 지키는 것이 불가능하거나 위 원칙을 그대로 고수하면 상가 조합원에게 부당한 결과가 발생하는 경우를 전제로 하는 내용이다.
그렇다면 이 사건 안건은 상가 조합원에 대한 주택 공급의 예외 사유를 규정한 도시정비법 시행령 제63조제2항제2호 각 목의 기준을 완화해 규정한 것인바, 도시정비법 시행령 제63조제2항 단서에 따라 조합원 전원의 동의가 필요하다.
3. 검토
사견으로는 국토교통부 유권해석은 법적 구속력이 없으므로 해당 해석이 달라진 것에 영향을 받아 기존 판결 법리가 변경될 수 없고, ▲기존 표준정관 내용도 도시정비법 시행령에 배치되는 것이 아니라 이를 보충하는 것으로 해석되는 점 ▲관리처분계획 수립 시 사업시행자인 조합 측에 상당한 재량이 인정되는 점 ▲상가 조합원에게 주택을 공급할 현실적 필요성이 있는 점 등을 고려할 때, 위 항소심 판결은 논란이 있어 보이므로 대법원에서 내려질 최종 판단을 기다려봐야 할 것이다.
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